Kormányzati kudarcok, járadékvadászat és korrupciós kockázatok a magyar villamosenergia-szektorban

Összefoglalás

A jó kormányzás közjószág, és mint ilyen, messzemenően és már rövid távon is hozzájárul egy nemzet jólétéhez.

Dolgozatunkban azt vizsgáljuk, hogy az ezredfordulót követően Magyarország egy speciális piacán, a villamosenergia-piacon az állami szabályozás mennyire járt együtt olyan jelenségekkel, amelyeket a közgazdaságtudomány járadékvadászat (rent-seeking), korrupció és kormányzati kudarc (government failure) fogalmaival ír le.

Elemzésünk elsősorban a szabályozás 2005-2008 közötti történetének rekonstrukciójára vállalkozik két esettanulmány alapján, a jelenleg hozzáférhető dokumentumok, valamint piaci szereplőkkel és szakértőkkel folytatott interjúk segítségével. Az egyik az úgynevezett „energiapiaci liberalizációra”, a másik a szélerőművek engedélyezési eljárására és a telepíthető szélenergia kvótakiosztására vonatkozik. Ennek érdekében egyszerre használunk elemzési eszközöket a gazdaságszociológia és a közgazdaságtan területéről, miközben törekszünk az események történeti megragadására is.

A magyar villamosenergia-piaci szabályozás 2004–2008 közötti értékelését már sokan (elsősorban közgazdászok) és sokféleképpen elvégezték. A piac szabályozását meghatározó intézményi feltételek elemzésére viszont korábban még alig akadt példa. Dolgozatunk éppen erre tesz kísérletet.

A „piacnyitásra” vonatkozó elemzés rámutat, hogy a kormányzati intézkedések körüli sajtóvita a lépés szükségessége és az Európai Unió ebben játszott szerepe körül forgott. A szabadpiacra vágyó villamosenergia felhasználó cégek viszont sokkal gyakorlatiasabb problémákba ütköztek. A szolgáltatóváltás sikeressége a gyakorlatban elsősorban a szabályozás mikéntjén múlott. Bemutatjuk, hogy a fogyasztók véleményalkotását elsősorban a szolgáltatóváltásra irányuló lépések során felhalmozott fogyasztói tapasztalatok határozták meg, így végső soron az alkalmazott szabályozást kell a „liberalizációból” való fogyasztói kiábrándulás fő okának tekintenünk.

A villamosenergia-iparra vonatkozó szabályozás vizsgálata rávilágított, hogy ebben az esetben a közgazdaságtani szakirodalomból jól ismert helyzetről, az állam foglyul ejtéséről (state capture) beszélhetünk. A szabályozási döntések előkészítésében az átláthatóság hiánya, a piaci szereplők nyílt bevonása a kormányzati döntések meghozatalába nem formális csatornákon keresztül és nem transzparens módon – ami a lobbizás magyarországi szabályozásának kudarcát is jelenti – hozzájárult ahhoz, hogy a magyar villamosenergia- szektorra nagy korrupciós kereslet és ezzel lépést tartó kínálat jellemző.

Az elemzés arra is felhívta a figyelmet, hogy az államnak a gazdasági szereplők általi foglyul ejtése mellett egy fordított jelenség is jellemző a magyar villamosenergia-piac szabályozásánál. A kormányzatok politikai okokból hoznak olyan szabályozási intézkedéseket, amelyek a villamosenergia árát a tényleges piaci árak alá nyomják, veszteséget okozva ezzel az egyébként állami tulajdonban lévő energia termelő cégnek (MVM Zrt.). Később aztán, éppen ellenkezőleg, a kormányzat olyan szabályozási helyzetet tesz lehetővé, amely – ugyancsak nem-piaci megoldásként – járadék megszerzését teszi lehetővé. A villamosenergia-piac „liberalizációja” során kialakított szabályozási mód és a szimulált piacnak a piaci szereplők általi működtetése becsléseink szerint 2008-ban 26–38 milliárd forintnyi járadékszerű jövedelem megszerzésére adott lehetőséget a villamosenergia- termelésben és – elosztásban központi helyet betöltő szereplőnek, az állami tulajdonban lévő Magyar Villamos Művek Zrt.-nek. Ennek a járadéknak a későbbi sorsa ismeretlen – útját komoly kérdőjelek kísérik.

Egyrészt a szabályozás által érintett üzleti körök (járadékvadász-lobbik) oldaláról érhető tetten a szabályozás közvetlen befolyásolásának, „irányításának” igénye és gyakorlata, másrészt a szabályozó oldaláról ennek elfogadása, szorgalmazása, illetve esetenként feltételezhető a korrupciós szolgáltatás kikényszerítése is. Mindez az államigazgatási eljárások három pontján jelentkezhet: a) a törvény-előkészítés fázisában; b) a döntések államigazgatási egyeztetésekor, valamint c) a parlamenti döntések meghozatala során.

A tanulmány szélenergiával foglalkozó esettanulmánya komoly kritikát fogalmaz meg a szélenergia termelés eddigi szabályozásával kapcsolatban. Az energiapiacokkal foglalkozó szakértők a következő évekre a megújuló energiák, közöttük a szélenergiára épülő energetika rohamos fejlődését jósolják. Magyarországon azonban a szabályozás kiszámíthatatlansága és az engedélyezési procedúra költségessége, esetenként elhúzódó folyamata az utóbbi években visszavetette a szélenergiába fektetni vágyók kezdeti lelkesedését.

A szélerőművek építésének folyamatát a kezdetektől a megvalósítás fázisain keresztül kísérjük végig. Bemutatjuk a jelen piac körülményei között a hagyományosan korrupciós kockázatokat rejtő túlszabályozott engedélyeztetési procedúrát. A megszerzendő engedélyek száma – korábbi kutatásainkból ismerve a magyar engedélyezési eljárások során jelentkező nagy korrupciós kínálatot – a korrupciós tranzakciók nem lebecsülendő kockázatát valószínősíti a szélerőművek engedélyezési eljárása során. Különösen akkor, ha a szabályozó túl rövid határidőket szab ahhoz, hogy az engedélyek birtokában befektetők jelentkezhessenek szélerőmű-kapacitás létrehozására.

A kutatás során a szélerőművek engedélyezésének eddigi szabályozása mellett a megújuló energiatermelés szabályozására is kitértünk.

Megállapítjuk, hogy Magyarországon mára a zöldenergia támogatásának szabályozása tipikus kormányzati kudarccá vált. A szabályozó a megújulóenergia-termelés ösztönzésére lehetővé tette a piaci ár feletti kötelező átvételi árat a megújuló energiát termelők számára (kötelező átvételi tarifa – KÁT). Ez az adott intézményi és szabályozási környezetben – a szabályozó korábban is megfigyelt foglyul ejtésének lehetősége és gyakorlata – korrupciós keresletet teremtett, és lehetővé tette a kötelező átvétel alá esők körének lobbi-igények szerinti növelését úgy, hogy ma már olyan technológiákat is támogat a kormányzat a kötelező átvételi tarifán keresztül, amelyeket egyébként nem lehet összevonni a „megújuló energiát” termelő technológiákkal. Itt a járadékvadászat tipikus esetét érhetjük tetten, és ez a helyzet négy következménnyel jár:

a) Megerősíti az üzleti csoportok járadékszerzési hajlandóságát. Látva a járadékszerzésre fordított erőfeszítések sikerességét, mások is igyekeznek betörni erre a vonzó piacra; és ez a törekvésük nem is kell, hogy a „megújuló energia” termelésére, vagy akár a villamosenergia-piacra korlátozódjon.

b) A kormányzat korrupciós kínálatának növekedése irányába hat, ezáltal növelve az ebből fakadó korrupciós kockázatokat. A szabályozó – látva, hogy tud olyan szabályokat hozni, amelyek elősegítik a szabályozott korrupt viselkedését – a következő szabályozási eljárások során a potenciális előnyök között már számításba veszi a korrupció lehetőségét is.

c) Mindez már rövid távon is az elektromos áram árának a piaci hatásoktól független növekedését eredményezi, s ezzel a többletterhet a megszerzett járadék mértékéig szétteríti a fogyasztók különböző csoportjai (például a lakosság, a közszféra és az üzleti szféra) között. Mivel e fogyasztói csoportok számosak, ezért a járadékvadászatból fakadó és egy fogyasztóra jutó többletköltség alacsony. Ez pedig az elméletnek megfelelő helyzetet eredményez: nehezen szerveződnek meg „ellenlobbizó” csoportok a járadékvadászat mérséklésére.

d) Növeli a társadalmi veszteségeket az „ellenlobbizó” csoportok megjelenése, amelyek némi késleltetéssel (6-8 hónap) lépnek porondra, és elsősorban a nagy villamosenergia- fogyasztó cégek körében szerveződnek. Ezek éppen a KÁT rendszer által teremtett járadékok minimalizálására vagy „kompenzálására” jöhetnek létre. A második esetben a „kompenzálás” nem jelent mást, mint az egyéb területeken definiálható járadékok (például a foglalkoztatáshoz kapcsolódó járulékterhek) megszerzésére irányuló járadékvadászat megindulását. Ezzel, a közgazdaságtani elméletnek megfelelően, az egyik piacon sikeres járadékvadász magatartás más piacokon is járadékszerző magatartást szül.

Ezzel a megújuló energiák támogatásának itthon alkalmazott módja – a jelenlegi magyar szabályozási és intézményi környezet közepette – alapjaiban kérdőjeleződik meg, és válik Magyarországon a kormányzati kudarc újabb példájává.

A tanulmány végén összefoglaljuk azokat a – részben a bemutatott esettanulmányokból, részben a járadékvadászat, korrupció és kormányzati kudarcok elméleti irodalmából következő – általános tapasztalatokat, amelyek segíthetnek a villamosenergia-piac szabályozási és intézményi környezetének átalakításában és olyan szabályozási megoldások kialakításában, amelyek a jelenlegieknél jobban szolgálják a társadalmi jólétet.”

http://www.crc.uni-corvinus.hu/download/energia_kontroll_2009_tanulmany_100521_.pdf

Gratulálunk a szerzőknek (Cserpes Tünde, egyetemi hallgató, ELTE; Kotek Péter, közgazdász; Szél Bernadett, PhD-hallgató, BCE; Vereckei András, PhD-hallgató, BCE) és a szerkesztőnek (Tóth István János, egyetemi magántanár, BCE, és tudományos főmunkatárs, MTA KTI).